[稗史] 〈從社造觀點看「農村再生條例」〉。曾旭正－VRITTI

編按：

曾旭正教授擔任中華民國社區營造學會理事長，也是為台南藝術大學副教授；長期從事社區營造工作並關注農村議題。本篇文章是他從社區營造的觀點，重新審視農村再生的各種可能性，對於「農村再生條例」的討論提出很重要的參考面向，感謝作者同意刊登，與所有關心農村的朋友分享。

審視台灣農村的新藥方

關心台灣農村者目前的共識是：台灣農村的處境困難重重，亟待公私部門關注並行動。然而，究竟該如何行動、從何下手？則因為每個人對農村把脈的方法不同，理解問題的輕重明顯差異而有不同的主張。在這樣的情勢下，竟然能夠提出「農村再生條例」作為主要處方，雖然在政治上理所當然，但在學術上或政策上仍不得不為之驚奇。

不過，既然政治已經闖出先鋒，關心農村的人自應接著投入更多的心力來討論它，否則原本期望「再生」卻可能因為藥方只是一時的振奮劑，不僅讓已經羸弱的體質更加惡化，延誤治療時機，更把僅剩的一點經費也浪費了，再也得不到有規模的政策支援。果真如此，則「再生」恐怕淪為迴光返照的一時振起，我輩將成為歷史罪人，豈能不慎？

本文首先簡述個人對目前台灣農村問題把脈後的看法，指出問題核心。以這樣的理解作基礎，進一步檢視「農村再生條例」，則可以知道它所忽略的以及未來不易執行的層面，最後，限於篇幅僅能提出若干行動方向的建議。

把脈台灣農村

台灣農村曾經在1960-70年代達到生命的高峰，但高峰期之後快速衰落，如今不僅實質環境老舊殘破，人氣也稀微衰弱，而最令人不忍的是農的文化無以為繼。我們說不論北南西東，全島的農村都瀕臨消亡的危境，其實並不誇張。問題出在那裡？諸種表象背後的共因是什麼？

我認為問題的共因是人，數量與素質皆有關。農村的實質環境因為沒有人住而荒廢，因為欠缺人維護而破落；農村的產業也因為人力不足而殘喘著，因為欠缺新知識新技術而無法提升；農村的人氣更因為年輕人力持續外流而稀微，公共事務欠缺年輕的腦力關注自然不振；農的價值、農的文化也因為人力斷層、親近土地者稀，缺乏傳遞的介質遂自然蒸發了。

眾所皆知的，農村人力大量外流是1960年代台灣發展出口工業後開始的，自此年輕人口外流的趨勢不曾中斷，一直到今日，在農村長大的一丁點年輕人口，依然持續向都市流動。過去有關城鄉人口流動的研究指出城鄉之間有「一拉一推」的力量造成遷移，如今這力量依然存在，即使拉的力量稍小了，但農村不易賺錢的現實仍是一股不小的力量，將人持續推出農村，在日益全球化的今天，人力不僅離開農村，甚至流向國外。

在農村長大，不易在農村找到適當的工作機會；在都市稍有居留經驗但想回流農村者，也不易找到足以養家活口的機會，如此，農村怎能有延續生機的活力呢？如果，在農村從事農業能夠讓年輕的家庭得到溫飽，或者除了農業之外可以有其他的就業機會，譬如不會衝繫環境生態的輕工業或者各類服務業，則農村自然成為人們選擇居住地的重要選項。有年輕的力量選擇進到農村，則社區營造自然增添許多生力軍，地方的人、文、地、產、景各項課題有人照料，農村便能隨之「再生」。

有無適當的謀生機會是決定農村能否吸引人力留住或回流的最根本因素，其次才是有無優質的教育環境提供下一代教養、有無美麗安全的生活環境讓人身心舒適、有無足夠的醫療設施支持養生安老、有無便捷的交通條件讓人通勤交往。

農村再生條例的問題

以前段的理解為基礎，我們全面檢視「農村再生條例」即可發現，此條例雖然看到當前台灣農村面臨的困境，也提出期望「再生」的願景，但所擬的藥方卻未能對症下藥。條例所顯現的問題至少有：

一、 此條例對於造成當前台灣農村弱化的問題掌握不夠明晰。

條例之總說明可視為傳達條例中心思想的主要文字，可惜這段文字除了不甚通順外，更顯露出它雖然指出大家都看到的農村問題──人口外移、現住人口老化、基本設施不足、生活機能低落、文化特色喪失等，但並未能清楚確認根本的「因」是什麼？文中曾兩次提及農村人口外流，但將原因歸咎於政府投入之硬體軟體建設太少，生活設施不足，實在過於簡化而模糊。

二、 條例所提的藥方偏向「環境決定論」，仍以硬體建設為主。

條例雖然主張整體規劃，並「強調農村產業、自然生態與生活環境之共同規劃及建設，注重農村文化之保存與維護及農村景觀之綠美化，為本條例之重要精神。」但在具體做法上，仍然很快地落到土地自辦規劃或整建、農地重劃等操作面。期望每區訂出農村再生建設計畫，作為政府投入「建設」的依據。所以條例第九條雖界定農村再生計畫應包括的內容有「產業活化」與「生態保育」兩項，但第十二條特別明列的仍是一般性的公共設施建設項目。

事實上，現今農村衰落的根本原因在於人才匱乏，光是建設實不足以解決此一問題。大家都應該真實地問：離開農村者是為了農村生活設施不足而離去的嗎？同樣的，在都市歷練過的遊子若有心回返農村，考量的首要問題會是生活設施不足嗎？

三、 條例對於政府與民間合力解決問題的分工設定不明。

農村振興的問題一定要靠政府與民間合作才可能有效推動，條例中賦予社區由下而上制定計畫的權利，實是台灣城鄉規劃發展的一大進步。姑且不論農村社區是否有能力承擔此種「社區規劃」的任務，即使有能力承擔，也不可能在「真空」中進行規劃。

亦即，社區的規劃必定要以政府部門預先或同步定出總體性社會經濟政策的前提下進行規劃，才能訂出未來有機會得到政府支持的行動計畫來。現今，政府未能清楚掌握核心問題，在人才培育、產業支援上有具體的政策，而社區跟著忽略根本問題，只在步道、景觀、建築等公共設施上費心，得到的其實是「空心的計畫」。面對農村課題，政府本身更應跨部門整合，針對人力回流問題提出見解與政策。

四、 條例高估了台灣農村社區的自立能力，驟下猛藥恐反成揠苗助長。

十幾年來社區營造政策確實鼓勵了許多農村社區投入社區營造行列，成功案例的表現令人感動欽佩，但不能否認的，絕大多數的農村社區仍處於沈眠狀態，沒有組織或者空有組織形式實無運作能力。如果，條例驟然賦予由下而上擬定計畫的任務，根本不可能承擔。

一般而言，社區推動營造工作要經歷居民合作、常態化行動、組織化運作、多元主題歷練等階段後才有能力進到推動「社區自訂計畫」的階段，到目前為止，不論都市或鄉村社區，都還沒有一個做到此成果的案例。現在要立即在農村社區全面推動，根本是不可能的任務。其結果若不是參與的社區在空間專業者的引導下作出一堆「搶錢計畫」共築錢坑；就是徒然引爆社區內部爭奪資源的衝突，反而破壞了社區和諧，農村更趨弱化。出於善意卻下錯猛藥造成遺憾豈可不慎？

目前的農村社區自主討論，仍在起步中。

行動方向建議

農村需要振興是基本共識，但究竟該怎麼做？長期以來，政府部門較擅於執行的多是硬體建設，因此容易滑入建設思維中。但農村振興顯然是個包含了人、環境、產業與生態的複雜工作，應視之為一項龐雜的「社會工程」，政策上如何架構這項社會工程，乃是政策制定者的新考驗，是以往所不熟悉的。凡是關心台灣農村發展的人，都應謹慎細緻地加以面對，共同摸索出路。以下提供幾點思考方向：

一、農村振興需要全面性的政策。以吸引人才為例，產業就業是一大關鍵，原有農業如何技術升級、除農業外可鼓勵何種新產業在農村發展提供就業？進而才考慮教育、交通乃至老人照顧等條件如何滿足新住戶的需求？中央及縣市政府應針對此類課題訂定不同層級的行動計畫，讓社區有所參考。

二、農村的社區普遍有待培力。鼓勵由下而上的參與行動是培植農村能量應走的路，但培育的工作應該按部就班，且應就受培育者的條件分級分主題處理。目前居留於農村的人，年老者雖較有空閒，但能量有限，為數不多的青壯者則多忙於生計，能參與社區營造者非常有限。整體而言，農村的社區營造普遍有待培力，因此目前台灣農村絕對沒有條件全面性地推動社區自訂計畫的工作。

三、農村整體規劃是必要的，目前較可行的是在條件具足的社區進行試驗。為了建立由下而上的規劃經驗，可以鼓勵若干已有豐富社區營造能力的農村社區進行試驗，其由下而上的討論經驗、訂定公約的作法、訂出的農村再生計畫內容等，都可作為其他社區的參考。

四、社區之上的層級，如跨鄉鎮成一區或整個縣，應先訂定通盤性計畫，以鼓勵人力留住或遊子返鄉為目標訂出中長程計畫，在鼓勵產業發展、提昇學童教育、改善公共交通乃至健全安老系統等方面確立行動計畫。其中，可以讓社區配合推動者，鼓勵社區加以討論，納入再生計畫中。